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关于公共工程招标的问题

值此关键时刻,我们希望探讨两种招标方式的利弊与适用之场合,期待在财政吃紧的时刻,让公共工程能发挥最大效益、更进一步带动一个往价值社会迈进的契机。
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  公共建设的招标,常见方式有最低价格标,及最有利标。最低价格标顾名思义,即是以价格为主要考量,较不去考虑其他要素;而最有利标考量的范围则较为全面,除了价格以外,尚有整体规划的功能性、创新性、艺术性等标准,承包商所需的专业程度也较高。前此,台湾很长一段时间以最低价格标为标准,最有利标为例外,而新政府的上任,似乎又让最低价格标及最有利标有了重新比较及检视的机会。值此关键时刻,我们希望探讨两种招标方式的利弊与适用之场合,期待在财政吃紧的时刻,让公共工程能发挥最大效益、更进一步带动一个往价值社会迈进的契机。

  最低价格标&最有利标的差异

  最低价格标往往予人工程品质不佳、工程浮漤延宕的印象,盖因以价格为主要考量时易造成恶性削价竞争。当承包价格一低,厂商只能减少用料以赚取利润,因此牺牲了施工品质;而当厂商得标后,又因资金不足难以维持施工品质,禁不起主管单位的验收,只好以走后门的方式,例]如收受不当回扣、特殊招待等情形司空见惯,以致验收流于形式,造成公共建设整体品质低下,有些厂商更是双手一摊,烂尾工程/案件所在多有。

  厂商为抢订单保持现金流,以标准价格的六、七折,甚或更低的价格竞标,先求活下去再说。当房产不景气时,银行对建商的资产评价降低,资产评价一旦降低,则会面对银行紧缩其贷款,抽银根,这时建商需要有足够的现金流量以维持公司营运,是故以低于市场行情的价格竞标并非为了营利。

  但最低价格标真的毫无优点?其特性在于,当建案的异质性不高,所需技术水准、整体规划皆具标准化,且无需太多创新时,便能以最实惠的价格完成建设。真正的重点在于验收标准,即是否能落实品质功能验收,甚至是营运期间的服务追踪。同时应完善厂商黑名单的建立,让不肖厂商的生存空间限缩到最小。日前有媒体报导邮局邮务员的机车招标,品质不好到让邮差害怕。我们要提醒的是,即使厂商有做不良品的维护,但偏高的出错率,影响邮件投递速度与邮差的工作士气,这部分难道没人看到吗?除了硬体规格外,基本功能的保障应该列入最低价格标的要求中。

  最有利标则考量整体规划,专注在案子的整体功能、技术及设计创新等,将其列为评选项目,预算已非主要考量,厂商可充分发挥其创意及长处,设计出兼具创新、功能及实用的案件。最有利标适用于能带动整体经济发展且须具备完善规划及创意的设施,给予厂商更多的创新及设计空间,这恰恰是最低价格标所扼杀的。

  然而,最有利标由于考虑层面较广,主办单位及评审的专业能力、决标方式直接造就了建案选择的成败。目前如果要采用最有利标,必须由承办单位逐层向上呈报,甚至要上报主官机关,但台湾的官僚体制使官员缺乏担当,不敢做出决定;另外,最有利标亦容易被扣上“图利厂商”的帽子,殊不知政府兴利本就天经地义,真正要管的应该是“不当图利厂商”。搬开这两大块巨石,有它的必要性及急迫性。

  官员怕事&专业性不足 影响标案生态

  无论最低价格标或是最有利标,都有其适用性。但检视标案的生态,我们认为官员怕事没担当、专业性不足,才是问题的根源。因为怕事将责任往外推,最常见的方式就是找外部的评选委员,本意上并无不妥,问题是出在评选过程草率。

  举例来说,一个大型标案通常动辄几十亿,评审委员却只花很短的时间审案子,仅凭一个下午听厂商简报就做出决定。试问每位评审对案子相关的专业度是否足够?是否了解用户的真正需求?如果不是,又如何能做出有建设性的决定?从花费角度看,假设一个案子选11位评选委员,通常出席车马费2,000到3,000元,不超过4万元,这部分花费不成比例。再加上承办人员为了避嫌,选择评审委员会首要考量为有无私交、而非专业程度,仅凭委员资料库中的基本简介资料来挑选,如何挑到够专业的委员?承办单位害怕承担责任,委外决定又没有明确规划评选机制,就会遇到这样的问题。即使碰到有作为的承办人员,常反应说在这样的制度下,想要的厂商都选不到,有趣吧!

  除了心态的调整外,台湾文官的专业素养的确要好好提升,与承办事物相关的技术、应用、成功案例等需时时吸收,专案管理的技能更是重要。我们常谈的重要议题是,工作可以外包、责任则无法外包。责任既然在自己,搞清楚需求、能检视厂商专业度、督促及协助厂商把结果做出来,让自己承担责任降到最低。

  台湾亟需整顿原有体制,公务员及事务官须经过更精实的训练,弥补其原本缺乏之专案管理能力,加强公务员的“再教育”;再来是落实明确及实务导向的考核制度,打破原本“铁饭碗”心态,树立奖惩制度及明确的“典范”以上行下效,如此可优化整体的行政效率,减少资源的浪费。

  他山之石:国际化及增加政府透明度

  以新加坡为比较对象,何以新加坡的各项建设明显优于台湾,关键在于其优秀的文官制度。新加坡的文官总体而言,素质在亚洲名列前茅,例如,他们的文官充分了解内部需求,可独自完成招标需求书(RFP),二来敢于做出抉择及承担,从国际上海选最棒的厂商。

  台湾一直有扶持本土产业的意愿,扶持是必要的,但方法有待商榷。让最有利标让外商进来,引进新技术新观念,带动产业上升。产业能力上升了,持续引进更新更强的技术,再次拉抬产业水准。有了国际水准的能量,再输出东南亚、中东等地区,赚外汇。

  台湾的面积不大,案件偏于单调,造成目前的设计单位普遍缺乏创新,其中更有所谓“公家机关御用事务所”,充满公务员心态。没有创新的动力,也就造成行业停滞不前,产业无法发展,此时应当更因积极开放外来人才,促成创新的环境;再者,带动整体的薪资水准,藉此带来更多更新的观念及技术,创造有利于良性竞争的环境,才能使整体产业向上发展。

  若要吸引外资,须将制度透明化,可就政策面、财税及许可证方面整顿,外商来台投资所考量的不外乎这三点。与本篇主题相关之投标的评选方式,需更加透明,外资若参与评选,所需要的只是公平竞争的舞台,如果出现需求单位已属意由某厂商获得标案,评选不过跑个形式,更有甚者,给各厂商的资讯不对等以护航某特定厂商,试想还有哪家厂商愿意投入心力。

  财税方面,修改原本不合时宜的课徵方式已是刻不容缓,台湾对于外来高阶人才的税率高得吓人,可上看45%之谱,更可笑的是甚至要外来人才放弃原有国籍等等规定阻绝了外来人才。再来就是许可等机制办理、核发程序旷日持久,且各单位极尽推诿卸责之能事,常常一个程序跑下来几个月已过去,外商投资主要是看风险及效率,缺乏透明度及效率低,也就把外来的人才及技术阻绝在外。主管机关应营造出适合外来人才来台的环境,藉此促进人才的交流,以及新的管理方式和技术的引进,台湾就能获得更多的资金及人才的协助。平心而论,台湾的居住环境及人民的友善程度,令许多外国人才向望,若是政府能就法规透明度方面强化,将可创造更多的利基。

  以上几点,台湾皆可师法新加坡,两者同样有土地面积狭小、自然资源缺乏等先天不良条件,但新加坡的国际化程度明显优于台湾,不论是政策、法令等,均欢迎各领域的高阶人才贡献所学,且在大环境景气低迷时开放更多的公共建设,以低廉的成本引进更多的外来人才及技术,而当整体景气回升时,减少干预使产业自由发展。

  总结

  值此推动最有利标的契机,建议台湾应该创造几个最有利标的典范,广邀国际厂商参与规划设计案、建立透明的决标过程、选定执行力最好的厂商。让国际最先进的技术、最新的应用观念流进台湾,带动台湾产业及人才、提升标案管理水准。成功的案例一一出现,有个模仿对象、也破除“图利厂商”的魔咒、引导一个体现“价值而非价格”的社会。

 

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