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“数字化城市管理”的概念和现状

城市的高速发展,带来了众多城市管理难题,让城市管理者苦寻良策,而“数字城管”系统的适时出现,为城市管理带来强力的技术手段支持,也已经有越来越多的城市进入“数字城管”时期。本文即介绍“数字城管”的应用需求、市场及技术现状。
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    城市的高速发展,带来了众多城市管理难题,让城市管理者苦寻良策,而“数字城管”系统的适时出现,为城市管理带来强力的技术手段支持,也已经有越来越多的城市进入“数字城管”时期。本文即介绍“数字城管”的应用需求、市场及技术现状。

“数字化城市管理”的概念和现状
    目前,现代城市已向智能型城市转变与发展。所谓“智能城市”,就是指高度信息化和全面网络化的城市。“智能城市”的主要特征是成为信息流通、管理和服务的中心,这个特征正是城市管理的结果。人口、物质、资本、文化、空间以及活动等的高度密集,如果政府没有对城市进行规划与计划、组织与指挥、控制与协调以及统计与监督,将很难发挥作用,也就不可能为城市带来高效率与高效益的发展,城市也更不可能发挥自己在政治经济、社会、文化以及军事等方面的多种功能。而规划与计划、组织与指挥、控制与协调以及统计与监督正是人们通常提到的城市管理职能。

1.城市管理发展模式
多头分散管理模式
    城市管理职能部门分散行使职能。如规划局管规划,市政管理局管市政,环卫管理局管环境卫生,园林管理局管园林绿化。其特点是:城市管理职能过度分散,难以形成“综合管理”的拳头;同时,几个部门在经费分配、业务分工上也时有扯皮现象。

建管合一、直接管理模式
    这种模式将城市规划职能同城市建设与管理分离,突出“规划领先”的原则。在实践中,该模式仍然把城市建设作为侧重点,而相关的城市管理职能并未引起足够的重视,“重建轻管”问题依然十分突出。城市管理机构的地位低下,在职能上从属于建设部门,难以对城市建设形成有效的制约和牵制。

建管分开、直接管理模式
    市政府成立城市(市政)管理委员会,下设办公室作为行政实体单位,各区设置相应机构,直接管理城市市政、园林绿化、市容环境卫生等具体工作,建立直属的监察队伍实施监察、执法工作。这种模式形成了规划、建设、管理职能分离,解决以往城市中普遍存在的“轻规划、重建设、轻管理”的问题,提高了城市管理的效率。

监督、管理功能分离与协作模式
    城市管理从“决策” 、“监督”、“管理”一条龙管理模式向监督、管理功能分离与协助模式转变。设置城市管理监督中心,侧重政策研究、监督指导、协调管理、规范执法,具体行政行为由专业职能部门实施。设置城市管理综合执法局,将国土、规划、建设、环保、市政、工商等分散多头执法转变为一家综合执法。该模式改变了政府管理方式,促进了政府职能的转变。[nextpage]

2.“狭义城管”和“泛城管”
    目前城市管理有“狭义城管”和“泛城管”两种概念。“狭义城管”是指由城市管理局和执法局等城管部门负责的城市基础设施和市政公用事业的管理,范围包括市容环境卫生、城市规划管理(无证违法建设处罚)、道路交通秩序(违法占路处罚)、工商行政管理(无照经营处罚)、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理(含拆迁工地管理)、城市河湖管理、黑车、黑导游等方面。“泛城管”是指由城市多个政府行政管理部门行使的涉及城市日常运行的各个方面的综合管理职能,范围包括公安治安、交警指挥、城管执法、市政建设、消防安全、环境保护、工商行政、质量监督、安全生产监督、水利三防、公共交通等多个方面。

3.“数字城市”与“数字城管”
    首先介绍什么是“数字城市”。“数字城市”是一项复杂的系统工程,涉及面很广,可以从多个角度来理解。从本质上讲,“数字城市”就是城市信息化,就是要通过综合运用IT及相关技术来提升城市的功能,提高城市规划、建设、管理与服务的能力和效率,为政府、企业和公众提供高效率、低成本、高质量的信息服务和决策支持。从应用角度来说,“数字城市”可以涵盖城市规划、建设、运行、管理、服务的各个方面,我们经常提到的“电子商务”、“电子政务”、“数字化城管”、“城市应急平台”、“科技强警”、“平安城市”、“智能交通”、“智能建筑”、“数字社区”、“数字家庭”等都是“数字城市”的组成部分。从技术角度来说,“数字城市”可以是当今“数字技术、信息技术”的综合试验场,无论是传统的“通信和网络技术”、“计算机技术”、“信息安全技术”、“视频图像技术”、“地理信息技术”还是尖端的“智能分析和控制技术”、“卫星遥感和定位技术”都会在“数字城市”的建设中发挥重要作用。

    那么,什么是“数字城管”?与城市管理相对应,“数字城管”目前也有“泛数字城管” 和“数字城管”两个概念。“泛数字城管”其实就是上面谈到“数字城市”。“数字城管”其实是“数字城市”的一个子集,是指由建设部牵头,由各城市的城管局、市政局或执法局等市政城管部门具体负责,采用网络信息化技术,以针对城市基础设施和市政公用事业等范围进行综合管理和综合执法为核心的数字化系统建设,实现对城市的精细化、科学化和一体化管理。本文主要探讨的是后者,其范围可用图1来表示。

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4.“数字城管”的发展现状
    我国目前主要由建设部推进“数字化城市管理”。具体推进工作计划是2005-2007年在全国51个城市分三批进行“数字城市”试点工作,2008年完成试点城市系统建设并通过验收,在总结试点经验的基础上,结合实际,在全国范围内进行“数字化城市管理”新模式的推广。建设部主导的数字城市试点工作是从2005年7月份开始的,一共选了三批51个城市(区),具体试点城市如下:

    ·第一批试点:北京朝阳区、南京鼓楼区、杭州、深圳、成都、烟台、武汉、上海长宁区和卢湾区、扬州等10个城市(区);

    ·第二批试点:天津河西区和大纲区、重庆高新区、杭州、郑州、南宁、昆明、石家庄、邯郸、常州、无锡、嘉兴、安宁、台州、诸暨、长治、晋城等17个城市(区);

    ·第三批试点:广州、哈尔滨、沈阳铁西区、重庆万州区、合肥、长沙、 厦门市、海口市、乌鲁木齐、青岛、宝鸡、芜湖、铜陵、张家港、昆山、松原、白山、珲春、吴江、临忻、黄山、淮北、兴平、白银等24个城市(区)。

“数字城管”的技术和应用
1.“数字城管”的新模式
    建设部主导推进的“数字城市”试点工作,采用的是“数字化城市管理”新模式,即综合应用计算机技术、无线网络技术、信息化技术等数字技术,通过建立城市管理信息系统和创建新的城市管理体制,采用“万米单元网格管理法”、“城市部件管理法”、“城市事件管理法”等新方法而形成的城市管理运行的新架构。“数字城管”新模式主要包括三个方面。

    一是城市管理采用监督和管理相分离的机制,建立两个“轴心”的城市管理体制,一个城市管理监督中心和一个城市管理指挥中心,如图2。

根据不同城市的特点,特大城市采用市级设立一个监督指挥中心,在各城区分设“监督中心”和“指挥中心”,实行“统一接纳,统一派遣,区级受理”的模式;大中城市在市级分设“监督中心”和“指挥中心”管理机构,区级设立指挥监督中心,实行“统一接纳,分别派遣,区级受理”的模式;小城市和特大城市的区可以只设立一级的“监督中心”和“指挥中心”,实行“统一接纳、分别派遣、统一受理”的模式。监督中心和指挥中心各司其职、相互制约。具体运作流程是:城市管理巡察员发现问题,即利用配有输入网格地图的“移动城管通”(具有电话、拍照、录音、定位、同步传输等多种功能)和服务专号,向城市管理监督中心报告;监督中心即行审核、甄别、立案,并将有关案卷转到城市管理指挥中心;指挥中心即派遣有关专业人员现场处理,完成后再通过系统上报指挥中心,随之反馈给监督中心进行实地核查,直至合格结案。[nextpage]

    二是“万米单元网格管理法”,即运用网格地图技术,把管理区域划分为若干个一万平方米的“网格”,每个网格配备专职城管监督员进行全时段监控。

    三是“城市部件管理法”,就是把固定化和形式化的管理对象作为部件进行地理编码,并按照地理坐标定位到万米单元网格地图上,通过信息平台进行分类管理。

2.技术和应用分析
城市管理网格技术
    城市管理中的网格技术,就是运用“万米单元网格管理法”,将所辖区域划分成若干个网络状单元,由城市管理巡察员对所分管的网格实施全时段监控,从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理的方法。城市管理网格化是城市管理的一种创新模式,通过GIS、GPS、RS等信息管理系统的运用和事件、部件处理优先权的合理安排,实现了城市管理在空间和时间轴上的精确定位。例如在事件的处理上,以块为主,条条协助;在部件的处理上,以条为主,块块协同。这两者职责分明,无法推诿。在城市地理空间上实行网格化划分、专业人员巡视管理,信息的采集、反馈很准确,责任到人,定位准确。在时间上实行流程化管理,定人、定时、定量,记录在案,无效返工,做不好通报批评、及时处分。只有精细管理,才有精致的公共空间,才有精致的城市。

移动巡检和办案技术
    移动巡检和办案技术,就运用现代智能终端和无线信息传递技术,实现对城市监管数据的无线采集和移动办案,为城市管理问题的发现和处理提供了全新的手段。当前,很多城市的城市管理执法员都会使用一种称为“城管通”或“巡检通”的PDA移动终端,通过这个移动终端,城市管理执法员在所划分的区域内巡查,对现场信息进行快速采集与传送,将城市部件和城市事件的相关信息报送到监督中心,同时接受监督中心和领导的工作派遣与调度。

    以广州市数字城管系统的“移动城管通”为例,该系统能提供移动巡查、移动办案以及移动调度等功能。移动巡查是指城市管理执法员通过手持的移动城管通,对案件分类、案件描述、照片、视频、语音等信息上报到城管中心处理、立案以及跟踪自己管辖区内的案件。移动办案是指在案件通过市、区两级分派到街道后,城市管理执法员用PDA就可以完成目前在街道一级的全部操作功能,即案件受理、案件查询、案件回复等。移动调度是指中心调度人员透过与即时通讯软件集成的语音功能,使用麦克风、耳机等,对某个小队、区、甚至整个广州市的巡检人员进行广播式的语音调度。移动城管通使得城市问题的反映更快速,大大缩短了信息上报时间,同时也使政府管理部门能立即对问题进行处理。城市管理执法员从发现问题,到运用移动城管通拍照、录音、输入文字信息并传出,前后不过5分钟的时间。这种高效解决问题的方式得到了市民的充分肯定。

可视化技术
    可视化技术,就是将视频监控、视频会议、航拍影像、多媒体卷宗、GIS地图、3D模型等可视化、图形化的技术应用的城市管理中,对一维数据数据进行分、建模、分析,形成经验数据,对图像数据进行采样、建模、分析,判别事物特性形成关键信息索引,并通过业务系统最后反馈到现实业务处理中。[nextpage]

    同样在广州市数字城管系统中,就应用了可视化技术,整合全市城管、公安、环保等部门所有的视频监控设施,做到对重点城管区域、危险源以及建筑工地等实施7×24小时的实时视频监控,使监督中心和指挥中心能在最短时间对重大城管事件实现最直观、最准确的掌控,并能全程可视化跟踪事件处理过程和处理结果,对相关执法人员和单位作出评价。除了视频监控技术,还能可视化技术应用到城管执法的各个过程中,对原有传统城市管理方案赋予了全新的内容。应用可视化技术后的城市管理与传统城市管理模式各阶段的比较参见BOX之图表。

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“数字城管”系统给城市带来的效益
    通过新的“数字化城市管理”模式的建设和推进,给城市管理带来了飞跃的发展,政府管理的行为由被动应付转化为主动解决、定期分析、探求源头生成原因;管理的方式从粗放变为精细;管理资源的配置从杂乱低效转为系统高效;管理的评价从奖罚不明变为奖罚分明、及时处理;管理的运行从封闭运作转化为公开公平,便于群众的监督;管理的参与机制从政府和专业部门一个积极性变成为全社会参与,调动各方面积极性。

    具体带来的效益包括:一是变粗放、低效管理为精准高效管理,实现城市管理在空间和时间轴上的精确定位。二是变突击运动式管理为经常性的、可持续性的、深入到每个角落细节的管理。通过设立现场监督员,可及时受理群众的举报,能将影响城市健康运行的事故消灭在萌芽状态。4小时内发现问题,12小时处置问题已成为城市管理新模式的通用规则。从传统的被动应付到主动处理、及时处理,对城市病的治理是固本强基,预防在先,并为诊治根治顽症奠定了基础。三是变管理主体的分散、职责的交叉扯皮为上下左右无缝拼接。新的管理模式能完全适应高度的专业化分工。新模式通过网络化进行技术的无缝拼接,实现不同专业部门的管理资源在空间、时间上的整合和系统化,高度整合和有效利用了管理资源。通过在政府城管机构中设立监督中心和指挥中心双线运行,相互监督强化,再通过网络通讯技术进行拼接,使管理行为从传统的单向指令变为循环反复检查落实,从发散变成反馈追踪。四是政府城管部门的处置能力从低效、迟钝变为高效、敏捷。通过12319服务热线和数字化城管的联动,为城市管理带来了效能革命。只要有群众电话举报或者信息员报告,任何一个职能部门都推卸不了。城管部门掌握的信息,从无知到明白,从粗放和精确、从定性到定量、处理的责任从不明确到明确,能办的事情不能推、不能拖、不能放,反馈的结果最终由群众来评判。

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